2016年5月20日，住房城乡建设部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）（建市93号文），提出“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”。2017年2月21日，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）（以下简称“国办发19号文”），明确提出“加快推行工程总承包”，并且提出“装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。”
继国办发19号文以来，2018年12月12日，住房城乡建设部办公厅发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》。2019年12月23日，住房城乡建设部和国家发改委联合发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规[2019]12号）（以下简称“管理办法”）。2020年11月25日，住房和城乡建设部和市场监管总局联合发布《建设项目工程总承包合同（示范文本）》。
与此同时，各级地方政府，先后出台相关配套政策，大力推进工程总承包建设模式的发展。短短两三年时间内，工程总承包由一个很多人陌生的概念，逐步发展成为被社会广泛接受的一种主流建设模式，在石油、化工、电力等工业项目领域，以及市政基础设施、医疗、学校等民用建筑领域，得到了广泛的应用。
但是，在工程总承包迅速发展的同时，一些问题也凸显出来。主要体现在：不考虑项目特点，“一刀切”式的推广工程总承包模式；有些国有投资项目，在可行性研究报告完成后即开始工程总承包招标；部分地区具有设计、施工双资质的企业较少，以联合体形式投标的现象非常普遍，无法实现工程总承包“设计-采购-施工”深度融合的目标。本文试图对工程总承包实务中的一些问题进行探讨，并提出相应的法律建议。
《管理办法》第六条第二款规定：“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包模式。”要准确把握以上规定，需要理解施工总承包和工程总承包的深层逻辑。
在施工总承包模式下，建设单位直接将工程的方案设计、初步设计和施工图设计工作委托给设计单位完成，在完成施工图设计后，再将工程发包给施工单位施工。在这种模式下，工程的设计阶段和施工阶段分割，设计和施工无法深度融合，因设计单位和施工单位并非同一个单位，由此增加了两者之间的沟通成本。正是由于施工总承包模式存在这些弊端，直接推动了施工总承包向工程总承包的发展与进化。
由于工程设计直接控制着工程质量和工程造价，在施工总承包模式下，设计单位作为建设单位直接委托的单位，代表建设单位履行着对工程质量和工程造价的控制功能。在现实生活中，尽管一些设计单位和施工单位存在相互合谋，损害建设单位利益以谋取私利的可能，建设单位还是可以通过设置相应的激励机制，促使设计单位尽心尽责的履行其工作职责。
在工程总承包模式下，“设计-采购-施工”或“设计-施工”的职能，均由工程总承包单位承担，虽然由此可以实现设计和施工的深度融合，减少设计单位和施工单位的沟通成本，与此同时，施工总承包模式下设计单位对工程质量和工程造价的控制功能，也在某种程度上被削弱了。由于工程总承包通常采取固定总价的计价方式，对于工程总承包单位来说，如果缺乏足够的工程设计和施工管理能力，在流行最低价中标的激烈市场竞争环境中，也增加了自身的风险。
因此，准备把握工程总承包的适用条件，就成了工程总承包健康发展的前提条件。一般来说，对于工艺设计要求较高的工业项目，宜采用工程总承包模式，而对于存在差异化、非标准化的房屋建筑和市政工程领域的共建项目，适合采用工程总承包模式的项目，要求技术成熟、风险可控、工作界面清晰、容易估算且没有大量地下结构，否则不建议采用工程总承包模式。
菲迪克（FIDIC）版的《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程合同》,在第一版序言中，明确说明该合同文本不适用于下列情况：
1. 如果投标人没有足够时间或资料，以仔细研究和核查雇主要求，或进行他们的设计、风险评估和估算；
2. 如果建设内容涉及相当数量的地下工程，或投标人未能调查的区域内的工程；
3. 如果雇主要求严密监督或控制承包商的工作，或要审核大部分施工图纸；
4. 如果每次期中付款的款额经职工或其他中间人确定。
实践中，一些地方“一刀切”式推广工程总承包，由此产生很多负面后果，甚至造成国有资产损失。实际上，工程总承包的适用对建设单位和施工单位均提出了很高的要求，企业应结合自身实际情况，确定是否适宜采用工程总承包模式。
二、工程总承包的招标程序
根据《管理办法》第七条规定：“采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。”
在工程建设中，一些工程总承包项目，存在招标条件不符合、招标方式不合理、招标文件不规范等问题，由此助长了工程总承包单位的道德风险行为。具体表现如下：
1. 招标条件不符合。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计或投资决策审批完成后进行工程总承包项目发包。但是，在工程建设中，一些政府投资项目，在尚未完成初步设计的情况下，就开始工程总承包发包，由此很容易导致项目质量和造价的失控。
2. 招标方式不合理。在工程建设中，一些项目的招标方式不合理，对于应公开招标的工程总承包项目，采取直接发包的方式遴选工程总承包单位，或将公开招标当作“走过场”。
3. 招标文件不规范。招标文件中的“发包人要求”是明确发包人需求的重要文件。但是，在工程建设中，很多建设单位不重视“发包人要求”的编制，或抱着“花钱买省心”的心态，将项目全部交由工程总承包单位完成。
对于工程总承包项目招标程序中出现的问题，可以通过严格执行招标条件要求，加强招标方式的监督和管理，完善招标文件的编制等方式，来予以纠正和完善。由于项目的初步设计或投资决策文件，以及招标文件中的“发包人要求”，是明确建设单位需求的重要文件，建设单位和工程总承包单位对此均应予以高度重视。
三、工程总承包单位的资质标准
《管理办法》第十条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。”由此可见，工程总承包单位的资质要求，包括两种情形：（一）同时具有设计资质和施工资质的单位；（二）由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。
如上所述，工程总承包的优势，在于“责任主体单一”，以及能够实现设计与施工的深度融合。因此，要求工程总承包单位具有设计资质和施工资质，就成为应有之义。如由具有设计资质和施工资质组成的联合体担任工程总承包单位，则会因为设计单位和施工单位由两个不同主体担任，而无法实现“责任主体单一”，也无法实现设计与施工的深度融合，从而削弱了工程总承包本身的存在必要性。
在我国一些地区，因同时具有设计和施工双资质的单位较少，法律允许由同时具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体参与工程总承包。但是，由此也产生了一些负面后果。对于建设单位来说，如要采取工程总承包的模式，建议还是要尽量选择同时具有设计和施工双资质的工程总承包单位。
四、全过程工程咨询服务在工程总承包中的作用
2019年3月15日，国家发展改革委和住房城乡建设部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，明确提出“在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提，帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金。”
在施工总承包模式下，建设单位通常会委托勘察、设计、监理以及造价咨询单位，来协助其对工程施工进行监督和管理。在工程总承包模式下，勘察、设计、采购、施工等数项或全部工作，均由工程总承包单位完成。因此，需要由同时具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等一体化服务的单位，来协助建设单位对工程总承包单位进行监督和管理。因此，大力推广全过程工程咨询服务，有利于维护建设单位的合法利益，促使工程总承包得到健康发展。
实务中，一些建设单位出于节省成本等考虑，不重视全过程工程咨询服务单位的作用，结果给自身带来了较大的经济损失。因此，我们建议采取工程总承包模式的建设单位，应尽量争取委托一家全过程工程咨询服务单位，协助其加强对工程总承包单位的全过程工程管理。
自建市93号文提出“推广工程总承包制”以来，短短几年时间内，工程总承包在我国得到了迅猛的发展。当然，如同任何新生事物一样，工程总承包在快速成长阶段，也遇到了一些问题。无论对于建设单位，还是对于工程总承包单位（尤其是联合体总承包单位）来说，均应结合自身的实际情况，确定是否适宜采取工程总承包模式，如决定采取工程总承包模式，则应在工程建设过程中加强风险管理，做好风险防范措施。
