政府引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。2002年，我国第一家政府引导基金“中关村创业投资引导资金”成立，中关村创业投资引导资金的成立标志着我国政府引导基金发展的开端。
国务院总理在2015年1月14日的会议上决定设立400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级，并在9月1日的会议上决定中央财政将整合资金出资150亿元，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与设立600亿元的国家中小企业发展基金。随着两大国家级引导基金的推出，中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金，设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级甚至是区县级单位，引导基金的数量和规模都呈现爆发式增长。截至2018年6月底，国内共成立1,171支政府引导基金，总目标规模达58,546亿元（含引导基金规模+子基金规模）。据投中研究院统计，政府引导基金本身总规模约为14,636-17,564亿元。
政府引导基金属于一个较为特殊的私募基金领域，它不仅受私募基金监管规范的约束，也受到国有资产交易规范、国有股标识及转持规则、国有资产监督、政府出资产业引导基金管理暂行办法的约束。目前主要的规范性文件如下：
2005年，在国务院十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中第一次出现引导基金的概念；2008年，国家发改委联合财政部、商务部共同出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，第一次对引导基金的概念进行了详细的定义；2015年财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》和《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》等都对我国政府引导基金的发展进行了不断地规范。
1.《创业投资企业管理暂行办法》
暂行办法界定了创业投资企业（投资方）、创业投资（行为）、创业企业等基本概念，并规定施行差异化的备案管理制度，未遵照本办法规定完成备案程序的创业投资企业，不受创业投资企业管理部门的监管，不享受政策扶持。同时，规定了备案的条件及投资运作的基本原则。
2.《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》
指导意见规定了引导基金的性质与宗旨，引导基金的设立与资金来源，引导基金的运作原则与方式等。引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金。引导基金的资金来源为支持创业投资企业发展的财政性专项资金等。引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利。
3.《政府投资基金暂行管理办法》
办法主要规定了政府产业投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、监督管理等事项，较为全面具体的规定了政府投资基金运作的框架性原则。同时还规定了政府出资设立投资基金所应投资的领域包括：（1）支持创新创业；（2）支持中小企业发展；（3）支持产业转型升级和发展；（4）支持基础设施和公共服务领域。
4、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》
指导意见规定要合理运用政府投资基金聚焦支持重点产业。其中对战略性新兴产业等新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金，加强资金、技术和市场相融合，对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资。
5.《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
暂行办法进一步厘清了政府出资产业投资基金概念，政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。同时，办法还规定了基金管理人、合格投资者条件以及投资运作原则、投资方向、投资方式等。
第一，结存现象严重是目前政府引导基金最新出现的问题。国家审计署于2015年6月28日发布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示,截至2014年年底,政府性基金预算收入总量5039.59亿元,当年支出4319.49亿元,结转下年720.1亿元。另外,14个省2009年以来筹集的创业投资基金中有397.56亿元(占84%)结存未用,其中4个省从未支用。虽然财政部按国务院要求,先后印发《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》(财预〔2015〕15号)、《关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知》(财预〔2015〕81号)等多份文件,但2015年资金盘活力度不大,效果甚微。在投中研究院看来,造成引导基金大量结存有两方面原因：一方面是在政策红利的驱动下各地区纷纷跟风设立引导基金，但部分政府引导基金还未想好如何利用引导基金来发挥其引导作用；另一方面是政府引导基金虽然不追逐利益最大化，但是政府极为重视投资资金的安全性，所以部分引导基金还未有足够的专业能力可以把钱投出去。
第二，引导基金还存在政策性与市场化不协调问题。《政府投资基金暂行管理办法》强调政府投资基金应按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作，其中政策性与市场化二者之间的平衡关系成为现阶段政府引导基金面临的一大问题。如何平衡好政府引导基金的政策性与市场化之间的关系,是保证其健康运行的关键。
第三，出资人利益不一致。从利益诉求上看,政府引导基金参股设立基金追求的是非盈利性,但其注重资金的安全性。而对于基金的其他市场出资人而言，追求利益最大化才是他们的目的所在，二者在参股设立基金的利益诉求、收益导向上存在矛盾。
第四，管理机构专业人才不足也是引导基金的主要问题之一。基金的管理机构是基金的核心和灵魂，一只基金的运作情况与基金管理机构的素质密不可分。政府引导基金相比于一般基金而言，在政策导向上有一定要求，同时更注重资金的安全性，所以对于管理机构的人才的管理能力和专业性要求较高。而现阶段，政府引导基金的管理机构专业人才不足问题制约着政府引导基金的发展，同时增加了政府引导基金的运作风险。
我国私募股权投资的发展自1985年开始，到目前为止经历了30年，随着参与者和资金的进入和累计市场竞争程度不断提升，投资压力和项目估值水平均节节攀升，无论在投资范围还是市场规模方面私募股权投资基金都已经实现了质的变化。
根据wind资讯中2006年到2016年10月份我国私募股权募集资金量和基金数量的数据，私募股权投资基金的募集规模在2006年到2008年之间呈现井喷之势，一度超过6000亿人民币的资金量。然后，经过了2009年的低迷期，私募股权投资基金的募集规模在2010年迎来了复苏，并且一直稳步增长。在2012年我国私募股权投资募集规模达到了4058.61亿人民币，募集基金数量更是在 2011年达到了937个的历史高峰，但是在2012 年，募集基金的数量和基金规模基本上下降了一半。在2014年私募股权投资基金的募集才恢复了增长之势，2014 年募集基金规模是2013年的1.24倍和募集基金数量是2013年的1.84倍。但是在随后到来的2015年，私募股权投资的募集规模再一次出现了下降，到2016年10月份私募股权投资基金的规模只有2014年的五分之一。
我国私募股权投资基金的形式主要是创业基金（VENTURE）、成长基金（GROWTH）、并购基金（BUYOUT）、产业投资基金（INFRASTRUCTURE）四种，其中又以创业投资基金和成长投资基金为主，其中成长投资基金占比最大。从募集资金的来源来看，在2009年之前，中国私募股权投资基金基本上是以外资私募股权基金为主，近年来则无论从数量上还是资金上来说，融资来源已经在慢慢向中资机构倾斜。在投资规模上，私募股权投资基金的投资规模在2006年到2017年总体呈现增长的趋势。在投资方向上，私募股权投资范围涉及电信服务、信息技术、金融、能源等各个行业。从2006年开始投资方向主要集中在金融行业，到2011年开始投资方向开始偏向信息技术产业，特别是到2014年投资的行业基木主要集中在信息技术行业，其次是金融与可选消费行业。
第一，法律监管体系不完善。由于目前我国私募股权市场没有形成一个完善的法律监管体系和规范的市场，受市场和政策的影响较大。完善相关法律法规，规范监管，可以有效减少市场和政策对私募股权投资基金的影响。目前我国现有的法律制度虽然已经为私募股权投资基金的发展提供了相应的法律依据，形成了以一个初步的监管体系，但是这些法律的相应配套规定、实施细则和具体条款等方面还有待进一步补充和完善。毕竟私募股权投资在中国发展的时间还较短，无论是在募集、投资还是退出方面仍然受市场和政策的影响导致波动性较大，所以，关于私募股权投资的法律法规仍然需要完善，只有完善的法律体系、规范的市场才能保证我国私募股权投资的健康发展。
第二．专业人员的素质和能力有待提高。私募股权投资基金的发展需要大量的专业投资人员和管理人员，但是我国的金融体系发展普遍滞后，人才的稀缺问题显得尤为紧迫。私募股权投资有效运作需要高水平的投资管理团队，因为私募股权投资不仅对金融资本要求较高，对知识资本同样有比较高的要求，只有将两者有效结合起来才能实现较好的成绩。建议采用两手抓的战略，一方面从国外金融从业市场引进具有国际投行工作经验的资深人士，另一方面积极培育本土私募管理人才，促进我国私募股权投资行业长久持续健康的发展。
第三，私募股权投资的退出机制不完善。私募股权投资主要分为筹集资金、选择项目投资、增值退出,三大环节紧密相连，不可分割，任何一个环节出现问题都会导致整个投资项目的失败,而增值退出对于整个投资活动的影响最大。目前,中国尚未建立完善的多层次资本市场体系,缺乏良性的柜台交易,并且二板市场发展滞后,同时主板市场对上市企业有较高的门槛，且上市成本高。这些都制约了私募股权投资的有效退出，给投资者实现高额增值收益带来了阻碍。完善私募股权投资退出机制，才能保证我国私募股权投资的良性发展。政府应当拓宽我国私募股权投资的退出渠道,建立多层次的产权交易市场，尤其要完善创业板和中小板市场，为新兴、有良好发展前景的公司提供融资渠道。同时,在完善现有退出机制的基础上创新退出方式,如可以鼓励企业通过买壳、借壳上市等,为我国私募股权投资的循环发展提供保障。
