一、我国应对突发事件法律层面的架构设置

1、突发事件的范围及等级程度

根据《中华人民共和国突发事件应对法（2007）》（下称“突发事件应对法”）第三条规定，本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

2、应对突发事件的责任分工

根据《突发事件应对法》第四条规定，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”

第八条、第九条规定，“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。

国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。”

第二十条规定，“省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”

由上可知，我国在应对突发事件的职责划分上，国务院制定国家突发事件总体应急预案，地方各级人民政府根据地区实际情况，制定地区相应的应急预案。其中县级政府及其相关部门为最低层级制定应急预案的主体。

题外说下，本次各省发布的针对新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作适用《突发事件应对法》。根据《国家突发公共卫生事件应急预案（2006）》规定，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。各省宣布针对新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控启动突发公共卫生事件一级响应，属于《突发事件应对法》中特别重大级别。

 

二、应对突发事件期间紧急物资生产加工的法律规定

1、根据《劳动法（2018）》第三十六条、第三十八条规定，“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。用人单位应当保证劳动者每周至少休息一日。” 第四十一条规定，“用人单位由于生产经营需要，经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间，一般每日不得超过一小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过三小时，但是每月不得超过三十六小时。”

但《劳动法》第四十二条规定，有下列情形之一的，延长工作时间不受本法第四十一条规定的限制：（一）发生自然灾害、事故或者因其他原因，威胁劳动者生命健康和财产安全，需要紧急处理的；（二）生产设备、交通运输线路、公共设施发生故障，影响生产和公众利益，必须及时抢修的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。

从劳动法的规定上，正常情况下为保护劳动者的权益，不允许用人单位随意延长劳动者的工作时长，但在特殊情况下为维护公众利益，可以突破劳动法对工作时长的限制。而发生突发事件时，为紧急物资生产应属于合法延长员工工作时长的因素。但是需要按照如下标准支付劳动报酬：（1）安排劳动者延长工作时间的，支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬；（2）休息日安排劳动者工作又不能安排补休的，支付不低于工资的百分之二百的工资报酬；（3）法定休假日安排劳动者工作的，支付不低于工资的百分之三百的工资报酬。

2、以本次新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控为例，各省皆宣布了延迟复工的措施，但涉及城市运行必须（供水、供电、通讯等）、疫情防控必须（医疗期器械、药品等）、人民生活必须（超市、菜场等）及重要民生相关除外领域行业不在延迟复工之列，尤其是疫情防控物资还需要企业员工长期加班加点生产。

若在应对突发事件时，涉及紧急物资生产的企业员工拒绝提供延长工时劳动或者要求增加法定外的工资时，企业能否以此主张员工未完全履行劳动合同义务，同时相关政府部门能否依据《突发事件应对法》制定相关举措，要求具备生产紧急物资能力的人员强制到岗，值得探讨。

 

三、应对突发事件期间紧急物资销售价格的法律规定

1、一般商品和服务的价格制定方式及权限

（1）根据《中华人民共和国价格法（1997）》第三条规定，“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。

市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。本法所称经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人。

政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。

政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。

（2）第十二条规定，“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。”

（3）第十八条规定，“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：

（一） 与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；

（二） 资源稀缺的少数商品价格；

（三） 自然垄断经营的商品价格；

（四） 重要的公用事业价格；

（五） 重要的公益性服务价格。”

（4）第十九条规定，“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。”

综上，我国在法律层面对于“商品和服务”的价格实行市场调节、政府指导价、政府定价三种方式，其中政府指导及定价的权限由中央和省级地方政府享有，并制定相应的定价目录向社会公开。根据国家发展改革委要求，截止2018年6月我国大部分省、自治区、直辖市的对本区内的定价目录进行了修订，2019年11月，国家发展改革委对于《中央定价目录》（修订征求意见稿）公开征求意见。

2、突发事件期间物资价格管制

根据《突发事件应对法》规定，中央和地方政府可以根据突发事件情况，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，制定相应应急处置措施，其中包括，“依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。”

根据《价格法》规定，“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。

当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。

当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧急措施。”

根据法律规定，政府相关部门可以在发生突发事件期间，针对紧急物资或需求显著增加、价格显著上涨的商品部分或全部采取制定临时性限价、提价申报等干预或冻结的紧急措施。

3、哄抬价格等违法行为认定及处罚

2020年02月01日，市场监管总局发文《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》（国市监竞争﹝2020﹞21号）认为：

一、经营者不得捏造、散布防疫用品、民生商品涨价信息。经营者有捏造或者散布的任意一项行为，即可认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（一）项所规定的哄抬价格违法行为。

二、经营者存在以下情形的，可以认定为捏造涨价信息。

（一）虚构购进成本的；

（二）虚构本地区货源紧张或者市场需求激增的；

（三）虚构其他经营者已经或者准备提价的；

（四）虚构可能推高防疫用品、民生商品价格预期的其他信息的。

三、经营者存在以下情形的，可以认定为散布涨价信息。

（一）散布捏造的涨价信息的；

（二）散布的信息虽不属于捏造信息，但使用“严重缺货”“即将全线提价”等紧迫性用语或者诱导性用语，推高价格预期的；

（三）散布言论，号召或者诱导其他经营者提高价格的；

（四）散布可能推高防疫用品、民生商品价格预期的其他信息的。

四、经营者有以下情形之一，可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（二）项所规定的哄抬价格违法行为。

（一）生产防疫用品及防疫用品原材料的经营者，不及时将已生产的产品投放市场，经市场监管部门告诫仍继续囤积的；

（二）批发环节经营者，不及时将防疫用品、民生商品流转至消费终端，经市场监管部门告诫仍继续囤积的；

（三）零售环节经营者除为保持经营连续性保留必要库存外，不及时将相关商品对外销售，经市场监管部门告诫仍继续囤积的。

生产环节、批发环节经营者能够证明其出现本条第（一）项、第（二）项情形，属于按照政府或者政府有关部门要求，为防疫需要进行物资储备或者计划调拨的，不构成哄抬价格违法行为。

对于零售领域经营者，市场监管部门已经通过公告、发放提醒告诫书等形式，统一向经营者告诫不得非法囤积的，视为已依法履行告诫程序，可以不再进行告诫，直接认定具有囤积行为的经营者构成哄抬价格违法行为。

五、经营者出现下列情形之一，可以认定构成《价格违法行为行政处罚规定》第六条第（三）项所规定的哄抬价格违法行为。

（一）在销售防疫用品过程中，强制搭售其他商品，变相提高防疫用品价格的；

（二）未提高防疫用品或者民生商品价格，但大幅度提高配送费用或者收取其他费用的；

（三）经营者销售同品种商品，超过1月19日前（含当日，下同）最后一次实际交易的进销差价率的；

（四）疫情发生前未实际销售，或者1月19日前实际交易情况无法查证的，经营者在购进成本基础上大幅提高价格对外销售，经市场监管部门告诫，仍不立即改正的。

经营者有本条第（三）项情形，未造成实际危害后果，经市场监管部门告诫立即改正的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚。

本条第（四）项“大幅度提高”，由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，在案件查办过程中结合实际具体认定。

以本次疫情为例，2020年2月8日，国务院联防联控机制新闻发布会强调: 依法从重、从快查处乱涨价、假口罩行为。国资委发文，10家央企承诺疫情防控期间全力以赴保障抗疫物资和重要民生商品供应，不涨价。各政府政府也针对疫情时地区商品价格稳定制定相应措施，加大巡查抽查、设置举报热线、加重处罚力度。

其中，青海省发改委联合省市场监督局印发《关于在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间有关价格违法行为认定与处理的指导意见》(青市监价〔2020〕16号)，与疫情防控相关的医用商品、防护消毒商品，与人民群众日常生活密切相关的果蔬、农畜等食用农产品，米、面、油等食品，交通费等一律不得涨价。凡涨价的，以“哄抬价格”定性查处；所售商品无参照原价，购销差价额超过15%的，认定为哄抬价格行为。山东省发改委联合省市场监管局发布《关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间哄抬价格违法行为认定有关问题的通知》（鲁发改价格〔2020〕58号）文，与疫情防控相关的口罩、消毒水、药品等防疫用品，以及与人民群众日常生活密切相关的肉、蛋、菜、米、面、油等生活必需品价格实行价格涨幅控制，上述商品购销差价超过35%的，由各级市场监管部门按照哄抬价格行为依法查处。

笔者认为山东省的做法比较适宜，在疫情期间，劳动力、原材料、运输、生产等成本都会较往常有所增加，如果硬性要求所有商品均不允许涨价，短期内稳定物价立竿见影，但疫情并非几天内结束，在市场经济下，没有利润的驱动，作物只会在地里腐烂。在政府的管控范围内，测算各行业的利润空间，考虑到普通民众的承受能力，兼顾价格对供给的刺激，设置合理的价格涨幅空间及实施的期间为优选，当然这是精细且专业的工作。

 

四、突发事件期间紧急物资生产加工及销售价格的举措试探讨

1、根据法律规定，在突发事件期间，相关政府主体可制定预案保障紧急物资的充足供应，从而要求企业在突发事件期限内保障正常生产，以维护社会稳定。相应企业在根据政府的要求承担社会责任后，该企业工作的员工是否亦应承担相应的社会责任。根据突发事件应对法的规定，任何单位或个人应当遵守政府制定的应对突发事件的预案，若企业被要求承担应对突发事件的工作，而员工作为企业的一份子也应承担相应义务，为保障企业更好实现其职责，可对此期间员工的离职做些限制解读。如突发事件期间非因员工身体等无法正常提供劳动的原因外，企业有权拒绝员工离职申请，且员工有义务配合完成企业安排的合理加班工作。

此外，以本次疫情例，政府层面可以较大程度调配公立医院的医护人员、医疗资源，而民营医院多以自愿参与为主，若以后公立医院无法满足应对突发事件的调配时，能否依据突发事件应对法对民营单位资源进行调配以及程度如何，值得思考。

2、在应对突发事件时，相关物资商品的紧缺和价格上涨是无法避开的问题，此时正是发挥政府“有形手”的关键时刻，政府在制定应对突发事件的预案时，有必要将突发事件所需物资商品纳入到重点工作中，预测商品的需求量、增长量、价格上涨空间、增长变动的周期等，并需要对行业数据、消费数据等有精确的掌握和科学的分析，从而制定行之有效的决策，留出合理利润空间，刺激市场增加供给，缓解物资紧缺，当然哄抬物价、垄断涨价依然要严惩。面对当前有钱难求的口罩，国务院联防联控机制以政府背书，兜底采购收储紧缺的疫情防控物资，鼓励企业扩大生产也是很好的范例。

另外，紧缺物资的运输销售也是关键一环，政府可以主导解决物资的市场运转，如简化审批程序、恢复交通设施、协助物流等。恐慌之下，人人争相囤积防疫物资，导致防疫物品未能尽最大效益使用。杭州网上预约，定时限量领取或购买口罩；上海由村委会、居委会统计人员，发放凭证去指定药店，限额领取，都可以是很好的借鉴。同时，还需考虑如何覆盖到全员的问题。

目前我国的价格法是比较早期制定的法律，国务院办公厅已于2016将价格法的修订纳入立法研究项目。当前我们欠缺应对突发事件时，涵盖应急举措、紧急物资生产、价格、调配并相互协调的规范文件，期望下一步我们做的更加成熟和完善，减少征用、统一调配等临时搭建体系的方式，依仗已建立并有效运作的商业网络，将行政和公益力量与市场力量结合，扬长避短、共同作战。