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文章导读
限制出境，是出于维护国家安全和利益、保证诉讼顺利进行、维持社会公共秩序等需要，在特定情况下，要求公民在一定时间内不准出境的措施1。限制出境措施往往具有不可预测性，那么，被限制对象面对突如其来的出境自由受限，可如何依法寻求法律救济？
本文海润天睿张振祖律师、何艳玲律师拟结合近期处理的多起民企法定代表人被限制出境实例，整理限制出境法律救济实务操作要点，供读者借鉴参考。
文章关键词：企业法定代表人、限制出境、法律救济、实务操作、行政复议、行政诉讼
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实务要点之一：厘清“限制出境措施”的法律性质，选择可适用的救济方式
（一）两起真实案件实操经验解析
案件1：
某民企法人（实控人）拟出国洽谈业务，持有效护照及签证在机场过关被拒，且被告知决定对其采取限制出境措施的单位名称（某省监察委）及联系方式。
案件2：
某民企法人（非实控人）拟出境旅游（目的地为落地签国家），持有效护照在机场过关被拒，在机场短暂留置期间被告知涉嫌金融领域诈骗不准出境；数年后再次尝试出境旅游，仍然受限。
不难看出，两起案件存在诸多相似之处：1.被限制对象企业法定代表人身份；2.被限制对象彼时仅被限制出境而未被采取其他直接限制人身自由的措施；3.被限制对象均持有有效护照；4.被限制对象可能涉刑事案件。
然而，两起案件又呈现以下关键区别：1.案件1有明确的限制出境措施决定主体指向（即某省监察委）但无具体事由指向；2.案件2有相对明确的事由指向（即金融领域诈骗）而无明确的决定主体指向（决定主体有可能为公安机关，亦可能为国家金融监管机构）。
由是，笔者最终提出了两种不同处理思路和策略：
1.针对案件1，笔者认为监察机关对被限制对象采取的“限制出境措施”不属于具体行政行为，并倾向认为监察权行使属于不纳入行政复议/行政诉讼范围的“国家行为”，因此，笔者建议被限制对象及早主动与监察机关联系，积极配合监察机关调查工作，在可了解案涉事实的基础上，再行研究可否适用原《中华人民共和国监察法》（2018.03.20 生效）第 30 条（注：对应尚待生效的《中华人民共和国监察法（2024 修正）》第 33 条）的规定采取直接申请解除限制出境措施的法律救济方式。
2.针对案件2，笔者认为“限制出境措施”的性质，如属公安机关实施的“边控措施”，应界定为刑事侦查手段（“不可诉不可复议”），如属国家金融监管机构决定作出，则倾向界定为“可复议可诉讼”的具体行政行为（行政强制措施）。另考虑到被限制对象自述未有参与任何诈骗活动，且其自首次被限制出境后数年内未被采取限制人身自由的刑事强制措施，因此，笔者建议先尝试通过行政复议或行政诉讼方式寻求撤销限制出境决定的法律救济方案。
（二）“限制出境措施”法律性质及法律救济方式概析
1.法律性质：笔者理解，限制出境本质上属于对公民人身自由的限制，限制出境措施的法律性质，取决于其法律渊源。根据我国《立法法》，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定；经整理，包括《中华人民共和国出境入境管理法》在内的 17 部法律涉及限制出境措施设定（详见本文“附表”部分）。由于学术界和实务界对于“限制出境措施”的法律性质尚未有定论，笔者倾向认为前述法律项下的“限制出境措施”的法律性质可界定为（诉讼法层面）的刑事诉讼强制性保障措施、民事诉讼保障性执行措施，和（行政法层面）具体行政行为2，以及（其他法律层面）国家行为3。
2.法律救济：笔者倾向认为，针对具备“具体行政行为”属性的限制出境措施，有效法律救济方式包括行政复议和/或行政诉讼；针对其他“不可诉不可复议”的限制出境措施，可适用的法律救济方式包括依法申请解除限制出境措施，以及对于被采取限制出境措施而造成合法权益损害的，可依法申请国家赔偿。
实务要点之二：如何找准行政复议被申请人或行政诉讼被告
笔者理解，针对“限制出境措施”提起行政复议和/或行政诉讼，至少需符合两项基本条件：1.需要有明确的被申请人/被告（即作出具体行政行为的行政主体指向明确）；2.需要有行政机关实施具体行政行为的证明（通常体现为行政机关作出的不准出境/阻止出境/限制出境的决定等书面材料）。
笔者赞同对限制出境作“主动型”和“被动型”区分4：主动型限制出境中，出入境管理机关既是决定主体又是执行主体，被动型限制出境中，决定主体是包括人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和司法行政机关，部队军以上单位、国务院有关主管机关等依法享有限制出境措施设定权的单位，执行主体为出入境管理机关。尽管学术界已有不少学者提出出入境管理机关作为协助执行机关可与决定机关共同纳入行政复议被申请人/行政诉讼被告主体范围，但结合实务经验，笔者建议选择以决定主体作为复议/诉讼对象更具可操作性。
由于我国现行法律框架下，有权决定对被限制对象采取限制出境措施的主体资格法定，尤其在业务归口和行政级别规定上有严格要求（详见本文“附表”部分），因此，在行政复议/诉讼对象确认问题上，结合实务经验，除被限制对象已明确获悉决定主体的具体指向（如案件1中指向某省级监察委，案件2中指向国务院金融监管部门），笔者建议，被限制对象可先行通过向国家移民管理局申请政府信息公开方式获取限制出境措施决定主体的明确指向。
实务要点之三：如何合法获取行政复议或行政诉讼所需“决定”等书面起诉证据
有学者数年前研究资料显示，“据不完全统计，仅上海浦东国际机场的 T1 和 T2 航站楼，每年都有几千名旅客因在登机之前才被告知自己被限制出境而不得不取消计划，并因此遭受各种损失。很多被限制出境人要求公开自己被限制出境的具体信息，并质疑边防警察等相关执法人员行为的合理性和合法性。……出于保密考量，边检一般不会向被限制人说明具体原因，也不会告知被限制人做出限制决定的具体机关，而做出决定的机关一般也不会到现场协助处理，这就导致被限制人既无法出境又无法救济的窘境”5。
笔者理解，尽管法律规定被限制对象享有知情权，但现行法律框架下缺乏对限制出境措施执行过程中告知程序（尤其书面告知）的明确规则设定，被限制对象在事发现场往往无法取得证明其被采取限制出境措施的直接书面证据，无疑会成为寻求法律救济的重要障碍。那么，被限制对象事后有否其他合法途径获得相关不准出境/阻止出境/限制出境的决定等书面材料？
基于实操经验，笔者建议，可尝试通过向决定机关申请政府信息公开方式获取书面告知材料，并提示基于被限制对象知情权保护的政府信息公开申请至少需涵盖以下内容：
1.申请的基本事实情况描述，包括：1.对被采取限制出境措施的事实经过描述（时间、地点、是否被告知事由、决定机关等）；2.前期向国家移民管理局申请政府信息公开申请取得答复情况描述（针对事发现场未被告知决定机关的情况）。
2.申请事项注明：申请公开对被限制对象作出限制出境措施决定的法律文书（《不准出境决定书》《法定不准出境人员通报备案通知书》等）。
针对非涉密案件，经由政府信息公开申请方式获取决定文书的可能性还是相对较高，且针对政府信息公开申请作出的答复本身亦属于“可复议可诉讼”的具体行政行为，申请人如认为答复内容仍侵害其合法权益的，有权依据《政府信息公开条例》的规定依法提起行政复议和行政诉讼，在现行法律框架范围内尽力争取获取提起行政复议/行政诉讼所需书面证据材料。
实务要点之四：了解限制出境期限规则，适时跟踪解限情况
（一）涉及限制出境期限的重要规定
1.《公安部关于实行对法定不批准出境人员通报备案制度的规定》（公通字[1998]33号）：限制出境期限一年以上五年以下，由省级通报备案机关或者国务院有关主管机关决定；限制出境期限三个月以上一年以下，由地（市）级以上通报备案机关决定；限制出境期限三个月以下（含三个月）的，由县（市）级以上通报备案机关决定。期限届满后需继续限制出境的，须于到期前一个月内续报（续报方法同前）。到期不续报的自动解除出境限制。如需提前解除出境限制，原通报备案机关应当及时办理撤销通报备案手续（撤销通报备案手续同前）。
2.《中华人民共和国兵役法》第 57 条：……有前款第二项行为，拒不改正的，不得录用为公务员或者参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员，不得招录、聘用为国有企业和事业单位工作人员，两年内不准出境或者升学复学，纳入履行国防义务严重失信主体名单实施联合惩戒。
3.《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第 36 条：因从事电信网络诈骗活动受过刑事处罚的人员，设区的市级以上公安机关可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，决定自处罚完毕之日起六个月至三年以内不准其出境，并通知移民管理机构执行。
（二）行政机关作出的不准出境/阻止出境/限制出境的决定文书未有载明限制出境具体期限的，建议可通过政府信息公开申请途径请求决定机关依法公开。
（三）执行机关不会主动通知被限制对象限制出境措施的解除情况，建议关注限制出境期限到期/续期时间节点自行跟踪确认解限情况。
附表：限制出境事由及决定机关的法律规定汇总表
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注释：
1.《我国限制出境措施问题研究》，陈庆安，载于《政治与法律》2018年第9期，P141.
2.具体内容可参考《我国限制出境措施问题研究》，陈庆安，载于《政治与法律》2018年第9期，P144-145.
3.具体内容可参考《〈反电信网络诈骗法〉第三十六条“不准其出境”性质的理解——兼 论中国行政法上的保安处分》，孙濠江，载于《乐山师范学院学报》2024年5月第39卷第5期，P121-122.
4.具体内容可参考《论我国限制出境的司法救济》，陈立波，载于《行政法学研究》2010年第4期，P93-95.
5.《我国限制出境措施问题研究》，陈庆安，载于《政治与法律》2018年第9期，P148.
